Z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy związana jest zasada kontynuacji funkcji terenu, zwana też zasadą „dobrego sąsiedztwa””. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61) uzależnia bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wskazanych w niej warunków, a jednym z nich jest właśnie zachowanie omawianej zasady – planowana zabudowa musi być zgodna z przeznaczeniem i charakterem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oznacza to, że jeżeli na danym terenie dominują domy jednorodzinne, to wybudowanie przez inwestora hali produkcyjnej będzie niemożliwe. Planowana inwestycja musi być podobna w zakresie parametrów technicznych i estetycznych do istniejącej, w odniesieniu m.in. do wysokości, kształtu, koloru i materiału.
Przepis nakłada na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań odnoszących się do nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąsiednia działka musi zatem być zabudowana w taki sposób, aby umożliwić określenie kryteriów stanowiących podstawę decyzji o warunkach zabudowy.
To na organie wydającym decyzje (wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek określenia wymogów, które planowana inwestycja musi spełnić. Dokonuje się to w oparciu o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W praktyce organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, które zgodnie z ustawą musi spełniać. Wskazane Rozporządzenie wymaga określenia przez organ technicznych warunków przyszłej inwestycji, związanej m.in. z długością linii zabudowy, wielkością powierzchni zabudowy, szerokością elewacji frontowej, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Skomplikowana treść przepisu sprowadza się do konieczności sformułowania wymagań umożliwiających odwzorowanie sąsiedniej zabudowy – zakresie parametrów architektonicznych i urbanistycznych, tak aby planowana inwestycja odpowiadała zabudowaniom znajdującym się w sąsiedztwie.
Wątpliwości może jednak budzić m.in. pojęcie działki sąsiedniej – czy przepis odnosi się wyłącznie do działki znajdującej się w bezpośredniej styczności z nieruchomością? Orzecznictwo przychyla się do szerokiego rozumienia tego terminu. W dniu 17 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt. II OSK 2627/17 wskazał, że działkę sąsiednią należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Regułą winno być jednak wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych (wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt: II OSK 2451/15).
Czy odwzorowanie sąsiedniej zabudowy oznacza stosowanie dokładnie takich samych rozwiązań? Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że kontynuacja funkcji nie oznacza stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, kopiowania istniejącej zabudowy – wystarczy, że da się ją pogodzić z już istniejącą funkcją (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 840/19). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada kontynuacji funkcji nie stoi na przeszkodzie uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zasada jest zachowana, jeżeli istniejąca inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy (NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 58/07). W praktyce fakt dominowania zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej, nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla parkingu na samochody przeznaczonego do obsługi budynku produkcyjnego. NSA podkreślił również, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Odmowa wydania decyzji może nastąpić tylko przy projektowaniu inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.
A co w przypadku, gdy chcemy dokonać zabudowy której nie da się pogodzić z dotychczasową? Niestety jest to możliwe jedynie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem planowanie przyszłego zagospodarowania terenu, a zapewnienie zgodności z dotychczasowym ładem przestrzennym (Sąd Apelacyjny w Szczecinie w sprawach o sygn. akt: 189/18 oraz 405/18).
Odrębnych rozważań wymaga sytuacja, w której nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje zabudowana działka sąsiednia. Orzecznictwo NSA przesądza, że w takiej decyzji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Pomimo tego, że pierwotnie decyzja o warunkach zabudowy miała być środkiem pomocniczym i stosowanym wyjątkowo, to wciąż znaczna część gmin nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wciąż stanowi ważny, a często trudny etap procesu inwestycyjnego. Znaczny luz decyzyjny organów wynikający z tego, że granica między wpisywaniem się z konstrukcji w dotychczasowy ład przestrzenny, a jego zaburzeniem bywa bardzo cienka, stąd wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nadal stanowi pole do nadużyć i jest przyczyną licznych sporów sądowych.
